Contracten in de publieke omgeving van onderwijshuisvesting
De vraag ‘Is met het besluit van college en raad het belang geborgd, of is er meer nodig?’ komt steeds vaker op tafel.
28 mei 2020
Bij de vorming van IHP’s (Integrale Huisvestingsplannen) of bij het aangaan van de ontwikkeling van schoolgebouwen in primair, speciaal en voortgezet onderwijs wordt steeds vaker - in aansluiting op gemeentelijke besluitvorming en beschikkingen - overgegaan tot het sluiten van overeenkomsten tussen de betrokken schoolbesturen en de gemeente. Deze overeenkomsten hebben een privaatrechtelijk karakter in een publieke context. Is dit nu echt nodig? En wanneer dan wel? En wat moet er dan geregeld worden in zo’n overeenkomst?
Vormgeven en borgen van besluitvorming en financiering.
In algemene zin geldt (uiteraard) dat het besluit over het vormen van een aparte overeenkomst - naast de bestuurlijke besluitvorming in bijvoorbeeld OOGO’s*, of besluiten van een college of raad - maatwerk is. Het zijn ook juist de specifieke vraag en omstandigheid die bepalend zijn of het borgen van afspraken naast genoemde besluitvorming nodig is of niet. In de praktijk zien we allerlei vormen langskomen: intentieovereenkomsten, samenwerkingsovereenkomsten, bouwheerovereenkomsten, vaststellingsovereenkomsten en daarnaast heel specifieke overeenkomsten, die bepaalde inhoudelijke en/of financiële afspraken vastleggen. Dit uiteraard naast de bekende (noodzakelijke) privaatrechtelijke overeenkomsten die de uitvoering aangaan van bijvoorbeeld transacties (grond, gebouwen) en overeenkomsten van bijvoorbeeld huur en/of medegebruik.
Centrale vraag is: wat wordt er niet geregeld in het reguliere besluitvormingsproces dat wel geregeld moet worden? En dat ook weer binnen de context van de heersende wet- en regelgeving. Het overschrijven van de verordening in de vorm van een samenwerkingsovereenkomst tussen het schoolbestuur en de gemeente voegt niet zoveel toe. Dat we echter het aantal overeenkomsten van genoemde typen zien toenemen is overigens niet verwonderlijk. Daaraan liggen een aantal ontwikkelingen ten grondslag. We noemen er hier een paar.
Projecten worden meer complex: het bouwen van een monofunctioneel schoolgebouw, en ook nog binnen de kaders van de normbedragen, komt niet zoveel meer voor. Partijen hebben ambities: het onderwijs vormgeven met partners, ook ruimtelijk door de bouw van kind- en expertisecentra, vraagt borging van taken, rollen en zekerheden. Ook zien we meer ambities op het gebied van duurzaamheid en exploitatiegericht bouwen. Ook dan ligt het vastleggen van te borgen kwaliteitsniveaus en financieringsafspraken in een overeenkomst voor de hand.
Van projecten naar programma’s: met het eerdere huisvestingsvoorstel van PO-Raad, VO-Raad en VNG, worden in veel gemeenten IHP’s opgesteld. De verankering daarvan in de wet staat op stapel, maar is er nog niet. Vooruitlopend op de wetgeving (en wellicht daarna in aanvulling daarop), willen schoolbesturen en gemeenten elkaar zekerheid geven over deze programma’s. Wet en verordening op het gebied van de zorgplicht geven nu te weinig houvast. Soms wordt overgegaan tot een volledige herijking van de verordening; vaker zien we in deze gevallen een samenwerkings- of vaststellingsovereenkomst, waarbij het IHP als kader wordt toegevoegd aan de verordening, met een vaststelling van de bekostigingsplafonds voor de eerste periode.
Risico-acceptatie: de ontwikkeling van onderwijshuisvesting is niet vrij van risico’s. We zien vanuit beide partijen - soms ook ingegeven vanuit politiek - de wens tot het vastleggen van bepalingen rondom deze risico’s. Goed om te doen, maar pas wel op dat risico’s worden belegd bij die partij die er op ingericht is; wettelijke taken en afbakening, de mogelijkheid tot sturing en het kunnen opvangen van gevolgen van die risico’s hoort dan ook bij de afweging om te komen tot onderlinge afspraken.
Ontwikkeling financieringsvormen: tot slot de ontwikkeling van financieringsvormen, naast de klassieke manier waarbij de gemeente het krediet voor de bouw van de school geheel verstrekt. Total Cost of Ownership, fondsvorming, doordecentralisaties, federatieve modellen of de vorming van coöperaties dwingen de vorming van overeenkomsten af. Daarbij geldt: eerst het besluit nemen over de financieringsvorm op basis van een integrale afweging van belangen en risico’s. En dat binnen de politiek-bestuurlijke context. Maar als dat besluit er eenmaal is - met wederzijdse instemming - dan is juridische borging noodzakelijk.
* OOGO: Op Overeenstemming Gericht Overleg, het overleg tussen schoolbesturen en gemeente ter afstemming van gezamenlijk beleid.
Gerhard Jacobs is partner/senior adviseur bij HEVO. Gerhard heeft een achtergrond in de wereld van bouw en vastgoed én de onderwijssector. Hij is gespecialiseerd in vraagstukken in het onderwijs, de zorg en het sociale domein op het snijvlak van strategie, beleid en investeringen. In zijn opdrachten richt hij zich op het samenbrengen van belangen en het begeleiden van besluitvorming op basis van proces én inhoud. Gedreven door de wil om bij te dragen aan de toekomst van sectoren die er maatschappelijk toe doen.
