Mei 2018
Concretisering huisvestingsvoorstel PO-raad, VO-raad en VNG: samenvatting rapport HEVO
Bij de sectorraden van het Primair en Voortgezet Onderwijs en de Vereniging Nederlandse Gemeenten leeft al langer de wens om gemeenten en schoolbesturen meer in staat te stellen om hun gezamenlijke verantwoordelijkheid voor (de kwaliteit van) onderwijshuisvesting waar te maken. Om dit tot uitdrukking te brengen hebben de drie partijen een gezamenlijk voorstel opgesteld: ‘Huisvestingsvoorstel VNG, PO-raad, VO-raad’ d.d. 14 december 2016. Het voorstel beschrijft een aantal maatregelen die de beoogde gezamenlijke verantwoordelijkheid moeten borgen en die meer evenwicht brengen in de relatie tussen gemeenten en schoolbesturen. In dit adviesrapport wordt de concretisering van het Huisvestingsvoorstel weergegeven.
Integraal Huisvestingsplan (IHP)
Het huidige stelsel behandelt aanvragen individueel binnen de systematiek van een jaarcyclus. Dit bemoeilijkt een beleidsrijke en integrale beschouwing van de benodigde investeringen in het scholenlandschap van een gemeente. De systematiek van de jaarcyclus leidt daarmee in gevallen tot een gefragmenteerde aanpak en overleg tussen de gemeente en de in die gemeente aanwezige schoolbesturen.
Om de beschreven doelen in het Huisvestingsvoorstel te concretiseren, wordt voorgesteld om de thans in de wet beschreven jaarcyclus te vervangen door een langere periode, waarin gemeenten na overleg met betrokken schoolbesturen het huisvestingsbeleid en het investeringsprogramma voor een periode van 4 jaar vastleggen in een meerjarenprogramma (IHP), met een doorkijk tot ten minste het 16e jaar.
Omdat het vormen van een meerjarenprogramma (het IHP) niet vrijblijvend zou moeten zijn, zou de verplichting tot het maken daarvan verankering moeten vinden in de wet, waarbij partijen vrijheid hebben in de wijze van uitwerking van het meerjarenprogramma. De verankering in de wetgeving leidt daarmee tot aanpassing van de omschreven jaarcyclus in de WPO, de WVO en de WEC, zowel op het gebied van ‘het programma’ (WPO art. 95, WVO art. 76f en WEC art. 93), alsmede ter bepaling van ‘het bekostigingsplafond’ (WPO art. 93, WVO art. 76d en WEC art. 91).
Renovatie
Volgens de in de wet (WPO, WVO en de WEC) opgenomen voorzieningen in huisvesting, valt renovatie niet onder de voor bekostiging in aanmerking komende voorzieningen. Vanwege deze lacune laten gemeenten en schoolbesturen kansen liggen; renovatie kan een volwaardig – en in een aantal gevallen een beter of duurzamer – alternatief zijn voor nieuwbouw en daarom beter passend zijn als huisvestingsoplossing. Het ontbreekt naast duidelijkheid over bekostiging tevens aan een passend kader voor partijen om de afweging tussen nieuwbouw en renovatie te maken.
Om renovatie als volwaardig alternatief voor vervangende nieuwbouw in te kunnen zetten, moet renovatie opgenomen worden als voorziening in de wet. Renovatie dient daarbij te leiden tot een startsituatie (of startconditie) die in functioneel en kwalitatief opzicht gelijkwaardig is aan nieuwbouw en gericht is op levensduurverlenging van ten minste 25 jaar.
Om te komen tot een eenduidig en bij het meerjarenprogramma passend perspectief en kwaliteitsniveau, is een afwegingskader nodig ter begeleiding van de keuze tussen beide mogelijke voorzieningen: nieuwbouw of renovatie. Door het afwegingskader deel uit te laten maken van de verordening, wordt voor gemeente en schoolbesturen duidelijkheid gecreëerd over de vraag wanneer renovatie wordt toegepast en wanneer wordt overgegaan tot vervangende nieuwbouw.
Investeringsverbod primair onderwijs
Hoewel de wet (WPO art. 148 en WEC art. 143) ruimte kan geven voor interpretatie, is deze bedoeld (en wordt in de praktijk als zodanig ook uitgelegd) als een verbod op investeringen in zaken anders dan omschreven. Daarmee is investeren in huisvesting ook verboden.
Met betrekking tot het investeringsverbod is het voorstel om de WPO en de WEC (dan wel de toelichting daarop) zodanig aan te passen dat het overeenkomt met de betreffende bepalingen uit de WVO en dat schoolbesturen in het PO en SO daarmee de mogelijkheid krijgen om in huisvesting te investeren.
De in het rapport van de sectorraden en VNG voorgestelde kaders voor de versoepeling van het investeringsverbod zijn in lijn met de versoepeling die is ingezet met de ‘coulanceregeling’ (op basis van de toelichting van voormalig staatsecretaris Dekker). Hiermee kan – met behoud van de zorgplicht van de gemeente – gekomen worden tot kwaliteitsverbetering van de onderwijshuisvesting op basis van een gemeenschappelijke inspanning.
Financiering en verdeling van kosten
De concretisering van het Huisvestingsvoorstel van de sectorraden en de VNG gaat uit van het handhaven van de huidige financieringsstromen. Aanvullend kan de versoepeling van het investeringsverbod leiden tot een gezamenlijke financiering die de kwaliteit van onderwijshuisvesting kan vergroten dan wel het moment van investeren kan vervroegen.
In de rapportage worden verschillende mogelijkheden en kaders gegeven bij het investeren door schoolbesturen in huisvesting. Daarbij richt het Huisvestingsvoorstel zich op het bieden van mogelijkheden tot lokale invulling, binnen een aantal spelregels bij bepaling van de investeringsbijdragen door schoolbesturen. Deze spelregels worden in beginsel bepaald door de blijvende zorgplicht van de gemeenten en het versoepelde investeringsverbod uit dit Huisvestingsvoorstel.
Als onderdeel van het Huisvestingsvoorstel wordt aan schoolbesturen gevraagd om te komen tot meerjarenonderhoudsplanningen van de onderwijsgebouwen, aansluitend op het voorstel voor het vaststellen van een meerjarenprogramma (het IHP). Het verankeren van deze verplichting heeft tot doel om enerzijds weer te geven hoe het gehele scholenlandschap in de gemeente op adequaat niveau wordt gehouden; anderzijds dient een meerjarenonderhoudsplanning mede ter bepaling van de mate van exploitatievoordelen.
