Verduurzamen, verbeteren en vernieuwen van schoolgebouwen

Verschillende onderzoeken en de doorrekeningen van de routekaarten voor het klimaatakkoord tonen aan dat juist schoolgebouwen in Nederland kampen met een kwaliteitsachterstand ten opzichte van andere sectoren. Wanneer wordt gestart vanuit een achterstandspositie, maar de wens is om te voldoen aan de eisen van nu en in de toekomst, dan zit er maar één ding op: investeren!

Investeren in onderwijshuisvesting blijkt in de praktijk makkelijker gezegd dan gedaan. Door de ‘split incentive’ in het funderend onderwijs, waarbij gemeenten investeren in onderwijsgebouwen en schoolbesturen de zorg dragen voor onderhoud en beheer, is het nemen van een investeringsbesluit vaak een langdurig proces waarbij partijen samen moeten komen tot een haalbaar plan. Hoe werk je dan samen met elkaar en hoe financieren we dit dan? Dat zijn de eerste vragen die op het pad komen wanneer het tijd is voor een betere leeromgeving.

Wie is eigenaar van het gebouw?

Wanneer je in het Kadaster kijkt, vind je vaak de naam van een schoolbestuur als eigenaar. Alhoewel het juridisch eigendom vaak wel bij het schoolbestuur ligt, is dit eigendom in economisch opzicht er niet. Schoolgebouwen zijn in economische zin eigendom van de gemeente. Op de balans van de gemeente staan (de boekwaarden van) de gebouwen en de bijbehorende financieringen. Dat deze situatie complexiteit oplevert bij een gewenst investeringsbesluit, blijkt ook in de praktijk.

Wie besluit er om te investeren in een schoolgebouw?

De school kan toe zijn aan een ander gebouw, heeft na al die jaren een modern onderwijsconcept, is wellicht groeiende of wat kleiner geworden en wil graag een gezond leef- en leerklimaat voor haar leerlingen en leerkrachten. Hoe heeft dit een verband met bijvoorbeeld de begrotingsruimte of schuldpositie van de gemeente waarin deze school staat? Dat verband is er zo op het eerste gezicht niet, totdat je beseft dat je toch echt een investeringsbesluit van de gemeente nodig hebt om verder te kunnen. Dat besluit moet ambtelijk worden voorbereid, de besluitvorming is vereist van het College van B&W en niet in de laatste plaats moet de aanvraag voor het krediet worden goedgekeurd door de gemeenteraad. Om dit proces wat houvast te geven, is de zorgplicht van de gemeente opgenomen in de wet en is er - in de vorm van de Verordening Onderwijshuisvesting - een omvangrijk stelsel van regelgeving ontwikkeld. En al deze regelgeving ten spijt: of het lukt is toch afhankelijk van de financiële positie van de gemeente en de politieke wil om te investeren in schoolgebouwen. Het proces wordt ervaren als traag en het stelsel zorgt voor veel verschillen tussen gemeenten, en daarmee voor verschillen tussen scholen; de locatie van de school bepaalt daarmee hoe goed je gehuisvest wordt.

Al vanaf het eerste moment van het inrichten van dit systeem - midden jaren 90 - heeft de wetgever de mogelijkheid gegeven om de financiering van onderwijsgebouwen anders vorm te geven. Dit alternatief - doordecentralisatie genoemd - maakt het mogelijk om het economisch eigendom over te dragen aan het schoolbestuur en de jaarlijkse middelen die de gemeente voor dit doel ontvangt, middels een langjarige DDC-overeenkomst, door te leggen aan het schoolbestuur dat deze middelen inzet om de kapitaallasten te bekostigen. Het schoolbestuur verkrijgt het volle eigendom en gaat zelf de financieringen aan voor de huisvesting. Dit geeft autonomie aan de school die vervolgens zelf kan beslissen ten aanzien van haar huisvesting. Én de verhoudingen tussen gemeente en school - de samenwerking verandert.

Alleen of samen?

Inmiddels is er meer dan 20 jaar ervaring met het huidige stelsel én met doordecentralisatie als alternatief. Aan het klassieke stelsel wordt regelmatig gesleuteld; zo komt er volgend jaar een wetswijziging ter behandeling in de kamer die de problematiek rondom het al dan niet toekennen van middelen voor renovatie moet oplossen. Ook is er in de miljoenennota dit jaar melding gemaakt van een interdepartementale werkgroep die het stelsel onder de loep neemt. Op het gebied van doordecentralisaties zijn er inmiddels verschillende samenwerkingsvormen ontwikkeld. Van het een-op-eencontract tussen gemeente en schoolbesturen, tot volledig opgetuigde coöperaties ter realisatie en beheer van de gebouwen. Deze keuzes gaan zeker niet alleen over geld. De vraag is ook in hoeverre je als schoolbestuur behoefte hebt aan grip en autonomie, tegenover het delen of verleggen van risico’s. Daarbij is de keuze voor een gezamenlijke regeling met de schoolbesturen uit de gemeente of een individuele regeling tussen bestuur en gemeente erg afhankelijk van de lokale situatie.

Haalbaar of niet?

Of een huisvestingsproject in het onderwijs haalbaar is of niet, hangt dus ook af van de gekozen samenwerkings- en financieringsvorm. We zien dan ook steeds meer gemeenten en schoolbesturen die de financieringsvorm aan de voorkant van het project onderdeel maken van het haalbaarheidsonderzoek. Het automatisme van de klassieke financiering door een gemeentelijke beschikking staat onder druk door de toenemende investeringsbehoefte. Door een zich steeds verder ontwikkelend instrumentarium, ook voor alternatieve financiering zoals de inzet van verschillende vormen van doordecentralisatie, kan het overleg tussen scholen en gemeente leiden tot niet alleen een verbeterde haalbaarheid, maar ook tot versnelling van de verbetering van de schoolgebouwen. En die kans is zeker het onderzoeken waard!